Background
L'Italia e la Tunisia godono di un rapporto diplomatico di lunga durata. Il primo accordo di Cooperazione Economica e Tecnica è stato firmato nel 1961, ed è stato seguito da molti altri accordi che ricoprono molteplici settori di cooperazione: cultura, scienza, turismo. Nel 1991 è stata firmata tra le parti la Convenzione di cooperazione militare, poi ratificata solo nel 1998, in concomitanza con l'adozione di un Protocollo esecutivo sulle operazioni militari. La rilevanza di quest'ultimo si trova nella sua natura dettagliata, in quanto gli obiettivi fissati vanno al di là dei termini generali previsti dalla Convenzione militare del 1991. Di particolare interesse è la cooperazione delle operazioni militari e di salvataggio in mare (la cosiddetta SAR tattica). Dopo l'adozione della Note Verbale (1998), sono stati conclusi con la Tunisia altri accordi in materia di migrazione.
In primo luogo, il Protocollo di cooperazione tecnica del 2001 stabilisce i settori d'intervento sui quali le parti si impegnano a cooperare, come l'industria, l'agricoltura, le infrastrutture, la ricerca, la cultura e il turismo, avvalendosi di esperti, fornendo attrezzature e istituendo centri di ricerca. Nella lunga lista di obiettivi comuni è possibile individuare la gestione dei flussi migratori. Il presente Protocollo ambisce a qualificarsi come base giuridica per l'adozione di ulteriori accordi tecnici tra le parti in tutti i settori sopra citati. Il secondo trattato in materia di migrazione concluso tra le parti è l'accordo di cooperazione sulla lotta contro la criminalità del 2003, che non è stato ancora ratificato. Art. L'articolo 9 dell'accordo riguarda la cooperazione nella lotta contro la migrazione irregolare.
La questione del rimpatrio, già trattata nella Nota Verbale del 1998, sembra essere ulteriormente disciplinata da accordi più recenti, nel 2009, nel 2011 e nell 2017. In particolare, vi sono tracce di un accordo per il rimpatrio firmato il 5 aprile 2011, sulla base del quale sono stati condotti i respingimenti esaminati davanti alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo nel caso Khlaifia v. Italia.
Il rafforzamento delle relazioni bilaterali tra Italia e Tunisia su questo specifico tema si scopre quindi coerente con la politica perseguita a livello europeo, con l’Approccio Globale in materia di Migrazione e Mobilità del 2011 e con l’Agenda Europea sulla Migrazione del 2015, che stabiliscono gli obiettivi in ambito di rimpatrio: informalità e celerità delle procedure. Inoltre, nel 2014 l'Unione Europea ha firmato con la Tunisia un Partenariato per la Mobilità, con la quale incoraggia lo sviluppo di accordi bilaterali fra gli Stati membri e gli Stati di origine e transito dei flussi migratori.
Procedura
Scambio di note, procedura semplificata
Parti
Ministero degli Affari Esteri italiano e Governo della Tunisia
Firma
La Nota Verbale è stata firmata a Roma l'8 agosto 1998
Base legale
La Nota non presenta riferimenti specifici ad un Accordo Quadro deputato alla disciplina della materia tra le Parti. Nonostante l'esistenza di precedenti trattati riguardanti la questione dell'immigrazione in termini generali, nessuno di essi è stato ratificato prima dell'adozione della nota verbale, né vi è all’interno di essi una espressa volontà di concludere ulteriori accordi sulla base di quesi ultimi.
Obiettivi
La Nota verbale mira a prevenire e combattere l'immigrazione irregolare. Per raggiungere questo obiettivo, finanzia (500 milioni di lire) la costruzione di centri permanenti per migranti irregolari riammessi in Tunisia, attraverso la procedura elencata nella Nota.
Contenuto
Gli elementi centrali della Nota Verbale sono inclusi in soli due articoli.
Art. II > Le parti si impegnano a riammettere i propri cittadini entrati illegalmente nel territorio dell'altra parte, e contestualmente ad organizzarne la riammissione con il sostegno delle Autorità consolari. Nel caso in cui il cittadino irregolare non sia in possesso di un documento valido, sarà compito dell'Autorità consolare fornirgli un lasciapassare (cfr. laissez-passer). Al fine di condurre il processo di identificazione di una persona priva di documenti, l'Autorità dello Stato richiedente comunicherà prontamente allo Stato deputato all’identificazione l'insieme completo delle impronte digitali e delle foto scattate (3) del cittadino irregolare in questione. Le autorità di quest’ultimo dovranno rispondere - con motivazioni a sostegno di questo specifico esito - entro 15 giorni. Qualora, dopo il processo di riammissione, si dimostri che tale identificazione è errata, la persona sarà riaccettata dalle Autorità dello Stato richiedente.
Art. III > Le parti si impegnano a riammettere i cittadini di Paesi terzi che, dopo essere transitati/soggiornati nel Paese di una delle parti, entrano irregolarmente nel territorio dell'altra parte. La richiesta di riammissione riceve una risposta (cfr. decisione di riammissione) entro 7 giorni dalla formalizzazione della richiesta. L'autorizzazione di riammissione ha una validità di tre mesi.
Disposizioni finali
In seguito all’accettazione della presente Nota Verbale da parte della Tunisia per mezzo di un’altra nota, l’accordo dovrà considerarsi concluso attraverso lo scambio di queste note. L'entrata in vigore dell'Accordo è quindi vincolata dallo scambio di entrambe le notifiche di accettazione, nel rispetto delle procedure costituzionali interne.
Casi e diritto derivato (cfr. Applicazione)
Le procedure di rimpatrio verso la Tunisia sono state oggetto di esame da parte della Corte europea dei diritti dell'uomo in Khlaifia v. Italia (n. 16483/12, GC).
La Tunisia è stata elencata con decreto ministeriale del 4.10.19 come "Paese sicuro".
Questioni critiche
La Nota Verbale contribuisce ad arricchire il quadro già stabile di relazioni tra Italia e Tunisia. Sebbene i due Paesi condividano un milieu giuridico particolarmente ricco, la Nota verbale manca di una chiara copertura legislativa, come si deduce dall’adozione solo successiva alla Nota Verbale di accordi quadro più completi e coerenti. La mancanza di una base giuridica specifica e definita pone questioni di legittimità del trattato, in quanto una questione così delicata sarebbe meglio governata da un trattato concluso in conformità con la disposizione dell'articolo 80 della Costituzione.
Ciò nonostante, e probabilmente alla luce della ricca tradizione di accordi tra Italia e Tunisia, alcuni degli accordi più cruciali in materia di rimpatrio dei migranti non sono stati conclusi attraverso trattati bilaterali in forma solenne, ma attraverso intese tecniche spesso tenute segrete al pubblico. Le procedure di rimpatrio seguono pertanto regole specifiche, improntate alla rapidità dell’identificazione. Desta particolare preoccupazione l’inserimento della Tunisia nella lista dei Paesi considerati sicuri, che ha ulteriormente favorito l'adozione di procedure più informali e rapide, aventi l'obiettivo di ridurre da 2 anni a 4 mesi il tempo necessario per valutare le domande di asilo.
La Tunisia ha aderito alla Convenzione sullo status dei rifugiati del 1951. Tuttavia, l'inserimento della Tunisia nell'elenco dei Paesi sicuri è in contrasto con l'assenza di un sistema nazionale formale di asilo, che si basa in larga misura sui contributi forniti dalle ONG, dall'UNHRC e da diversi Paesi donatori.